公共資源交易的新征程與新格局：價值引領(lǐng)

◎王叢虎 李瑞琪

伴隨著第四次工業(yè)革命走向縱深，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)深刻地影響著國家治理的方方面面，新興數(shù)字與智能技術(shù)的快速迭代，正在加速全社會數(shù)字化進(jìn)程，一個前所未有的“加速主義”大變革時代已然來臨。^[1]黨的二十大以來，對于數(shù)字治理和數(shù)字化的重視再次被提到國家宏觀戰(zhàn)略層面，加快發(fā)展數(shù)字治理已然成為國家發(fā)展和轉(zhuǎn)型的重要著力點。

在公共資源交易領(lǐng)域，數(shù)字化始終是重要的發(fā)展推動力。尤其是自2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》^[2]以來，我國的公共資源交易事業(yè)更是在數(shù)字化的道路上大步邁進(jìn)，公共資源交易也進(jìn)入了新時代。

從本質(zhì)上看，公共資源交易的市場屬性、公共屬性決定了公共資源交易必然要借助信息技術(shù)來實現(xiàn)其公開透明、充分競爭的目標(biāo)。為此，公共資源交易領(lǐng)域最應(yīng)該也最能感知到信息技術(shù)的新發(fā)展，并且能夠及時跟上新技術(shù)的應(yīng)用步伐。公共資源交易和服務(wù)系統(tǒng)、公共資源交易監(jiān)督管理系統(tǒng)只有通過最新的信息技術(shù)才能確保其功能的實現(xiàn)。

時至今日，伴隨著信息科學(xué)技術(shù)的再度飛躍，公共資源交易正面臨著新征程，亟待建立新格局。在數(shù)字治理的道路上，我們必須審慎思考公共資源交易的未來。其核心有二：一是思考該運用如何的價值引領(lǐng)公共資源交易在新征程下的變革；二是探索數(shù)字治理格局下公共資源交易的模式創(chuàng)新。在探討中國公共資源交易數(shù)字治理的模式創(chuàng)新之前，我們首先就中國公共資源交易數(shù)字治理的價值引領(lǐng)展開論述。

自公共價值被提出以來，學(xué)界關(guān)于公共領(lǐng)域應(yīng)該遵循何種價值為主導(dǎo)的討論始終激烈。而在價值更為多元的公共資源交易領(lǐng)域，在數(shù)字治理的格局之下，應(yīng)該遵循何種價值引領(lǐng)也是一個復(fù)雜而重要的問題。公共資源交易兼具公共性和市場性：交易主體至少有一方是公共部門且交易對象為公共資源，這就賦予公共資源交易公共的屬性；而競爭性資源配置和市場化運作邏輯決定了公共資源交易的市場屬性。^[3]雙重屬性使得公共資源交易領(lǐng)域的價值沖突更為明顯，在多重價值沖突之下，如何對其進(jìn)行排序，并最終認(rèn)定公共資源交易的價值所在是一個重要且復(fù)雜的問題，而交易費用理論和交易價值理論也許能給出答案。

交易費用理論是公共資源交易的

基本遵循與價值引領(lǐng)之一

公共資源交易本質(zhì)上仍然是資源配置的過程，在這一過程中，“交易”是行為的核心。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者科斯提出了 “交易費用”（Transaction Costs）的定義，用來解釋資源在利用主體間流動過程中產(chǎn)生的成本或損耗。因此，引入經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的“交易費用理論”對于研究公共資源交易是有意義的，而這一理論也應(yīng)當(dāng)成為公共資源交易的基本遵循與價值引領(lǐng)之一。

1.交易費用的內(nèi)涵

交易費用是指企業(yè)用于尋找交易對象、訂立合同、執(zhí)行交易、洽談交易、監(jiān)督交易等方面的費用與支出，主要由搜索成本、談判成本、簽約成本與監(jiān)督成本構(gòu)成。這一概念的提出是對新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一種挑戰(zhàn)，它為分析經(jīng)濟(jì)理論及經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象提供了全新的視角。^[4]

同時，作為解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的概念，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們還從不同的視角界定了交易費用的內(nèi)涵：即交易分工說、交易合約說、交易維度說、制度成本說、交易行為說等。這些不同維度的界定都使得交易費用的概念在現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有了更多的用武之地。

聚焦到公共資源交易領(lǐng)域，同樣具有一定的經(jīng)濟(jì)性和市場色彩的公共資源交易過程也展現(xiàn)著交易費用的存在和影響：當(dāng)下實施的為市場減費用、減材料、減環(huán)節(jié)、減時間、減成本實際上就是交易費用理論的體現(xiàn)。

2.交易費用理論對于企業(yè)的出現(xiàn)進(jìn)行了解釋

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一書中將企業(yè)和市場視為兩種不同但可以相互替代的交易制度。市場價格機(jī)制存在的成本是企業(yè)出現(xiàn)的原因，因此，企業(yè)通過行政命令的方式將原本存在于外部市場的交易內(nèi)部化，從而降低在獲取市場信息、談判及訂立契約等方面的成本，也就是所謂的“交易費用”?？扑拐J(rèn)為，市場和企業(yè)是兩種不同的組織勞動分工方式，企業(yè)產(chǎn)生的原因是其組織勞動分工的交易成本低于市場組織勞動分工。^[5]

因此，可以認(rèn)為是交易費用決定了企業(yè)的存在，企業(yè)采取不同的組織方式，其最終目的也是為了節(jié)約交易費用。企業(yè)運用收購、兼并、重組等資本運營方式，可以將市場內(nèi)部化，消除由于市場的不確定性所帶來的風(fēng)險，從而降低交易費用。

3.交易費用理論對于公共資源交易組織整合的解釋

基于上述對于交易費用理論的討論，不難發(fā)現(xiàn)，交易理論本質(zhì)上在交易的外部化和內(nèi)部化這一問題上給出了具有解釋力的答案，這一問題放在整個交易大市場來看，其實就是市場交易和企業(yè)內(nèi)部交易的關(guān)系問題。

公共資源交易究其根本而言仍是公共部門與企業(yè)通過市場手段的交易行為。因此，交易費用理論也在一定程度上解釋和指導(dǎo)我國進(jìn)行的公共資源交易組織整合問題。

盡管目前我國理論和實踐上并沒有就公共資源交易的內(nèi)涵達(dá)成共識，但是人們對于公共資源交易組織整合的目的的認(rèn)識則是高度統(tǒng)一的。自公共資源交易統(tǒng)一平臺建設(shè)以來，始終處于核心的仍是效率、效益等與降低交易費用密切相關(guān)的詞匯。因此，對公共資源交易進(jìn)行組織整合，其目的就是建設(shè)更加具有效率的組織平臺，從而最大化的降低交易費用、節(jié)約財政資金。

具體到公共資源交易的實踐之中，不難發(fā)現(xiàn)，建設(shè)初期野蠻生長的公共資源交易市場呈現(xiàn)出明顯的各自為政的特征，整個交易市場和交易組織較為散、亂，缺乏統(tǒng)一的交易平臺，形成了諸多分散的交易市場。政府采購、工程建設(shè)項目招投標(biāo)、醫(yī)療采購、土地使用權(quán)出讓、國有礦業(yè)權(quán)交易、國有產(chǎn)權(quán)交易等分散的交易市場由各行業(yè)主管部門單獨建立并進(jìn)行監(jiān)管。^[6]隨著我國公共資源交易實踐的持續(xù)推進(jìn)，公共資源交易統(tǒng)一的大市場也逐步建立起來。傳統(tǒng)模式下，單個交易成本高、難監(jiān)管，而整合在一起的交易則把一些交易成本在公共資源組織內(nèi)部消化，不僅可以降低交易費用，而且也便于監(jiān)管。這已經(jīng)在公共資源交易組織整合中得以體現(xiàn)。

交易價值理論是中國公共資源交易的

重要理論基礎(chǔ)和價值引領(lǐng)

交易費用理論雖然對公共資源交易這一帶有一定市場性的領(lǐng)域具有一定的解釋力和價值引領(lǐng)作用，但在我國，公共資源交易最核心的特征仍是其公共性。不同于私有資源交易，公共資源交易的變革始終應(yīng)該由公共價值主導(dǎo)。實現(xiàn)公共價值是進(jìn)行公共資源交易平臺整合改革及數(shù)字治理的內(nèi)在驅(qū)力和終極目標(biāo)，也是公共資源交易的基本遵循。當(dāng)今時代下，建設(shè)中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，更需要中國式現(xiàn)代化和中國式治理?；谥袊鴮嶋H，尤其基于公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，公共資源交易不應(yīng)單一考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還應(yīng)考了政治、文化、社會和生態(tài)的價值目標(biāo)。

基于此，一個更加貼合實踐、更具解釋力的概念被提出——“交易價值”^[7]。交易價值這一復(fù)合概念以及與其密切相關(guān)的交易價值理論成為了中國公共資源交易的重要理論基礎(chǔ)和價值引領(lǐng)。

1.公共價值的內(nèi)涵

工具理性主義主導(dǎo)下的公共行政理論是不承認(rèn)公共價值的存在的，公共行政和公共管理僅僅作為缺乏意義和價值的工具而存在。直到1995年，美國學(xué)者馬克·莫爾(MarkH.Moore)在《創(chuàng)造公共價值:公共部門的戰(zhàn)略管理》一書中提出了公共價值這一概念之后^[8]，關(guān)于公共行政價值的討論才再度引起學(xué)界的關(guān)注。

然而，公共價值作為一個抽象的概念至今仍缺乏統(tǒng)一的定義。不同領(lǐng)域?qū)τ诠矁r值的內(nèi)涵界定有所不同，或者說公共價值在不同領(lǐng)域有不同的側(cè)重。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共價值側(cè)重于節(jié)約、效率、效益等；政治管理領(lǐng)域則關(guān)注公平、透明、參與、服務(wù)、責(zé)任；文化領(lǐng)域則關(guān)注傳統(tǒng)文化傳承與發(fā)展：和諧、友善等；生態(tài)領(lǐng)域則關(guān)注可持續(xù)發(fā)展、綠色產(chǎn)品即降碳、減污、增綠等。

多元化概念和不同側(cè)重的公共價值在公共交易領(lǐng)域體現(xiàn)的尤為突出。作為一個兼具市場性和公共性的復(fù)雜領(lǐng)域，在公共交易領(lǐng)域的“公共價值”這一概念往往需要依據(jù)不同的交易場景、交易階段，綜合判斷才能給出答案。

2.價值排序

由于公共資源交易領(lǐng)域的價值多樣性，在運用交易價值來解釋問題時，面對多元價值的沖突，與其緊密相關(guān)的概念價值排序和認(rèn)知導(dǎo)向也應(yīng)當(dāng)被引入。

公共資源配置的最終目的是實現(xiàn)公共價值，而要實現(xiàn)這一目的的首要任務(wù)是對不同價值目標(biāo)進(jìn)行排序。因此，我們引入價值排序的概念，解釋在公共資源交易領(lǐng)域出現(xiàn)多元價值沖突之時該如何最終確認(rèn)核心的價值引領(lǐng)。“價值排序”要素的理論來源主要有兩方面：公共價值的復(fù)雜性和公共資源的稀缺性^[9]。前者要求為公共價值構(gòu)建不同的類別譜系，以便于加以比較，判斷何者是“更有價值的”；后者則決定了資源投放必須具備一定的傾向性，而這種傾向性的判斷不可避免地來自對各類價值的比較，比較的過程便是排序的過程。

然而，對于公共價值這一抽象且復(fù)雜的概念，我們無法通過量化的方式賦予其數(shù)學(xué)含義從而進(jìn)行直觀的排序，此時“認(rèn)知導(dǎo)向”的原則就為公共價值的排序提供了依據(jù)。決策者對于公共資源配置方式的認(rèn)知導(dǎo)向會受到客觀和主觀兩方面因素的影響，前者指向的是客觀的發(fā)展目標(biāo)、現(xiàn)實的實踐情況及對應(yīng)的資源稟賦；后者則導(dǎo)向了決策者的視角與站位、意識形態(tài)與認(rèn)知體系等因素。

在我國，公共資源交易領(lǐng)域發(fā)展至今，其價值引領(lǐng)可以通過“價值排序”和“認(rèn)知導(dǎo)向”二重原則給出當(dāng)前的答案。即：公共資源交易的公共政策屬性則決定了其首先遵循公共行政的價值，如公平、服務(wù)、透明等；而經(jīng)濟(jì)性的公共價值，如效率、經(jīng)濟(jì)、效能、績效等則應(yīng)排在其后。

3.交易價值理論

基于上述的討論，不難發(fā)現(xiàn)，公共資源交易作為一項政府的市場化政策工具，其公共性決定了其應(yīng)該遵循交易價值理論，而不是交易費用理論。

所謂的交易價值理論，是筆者結(jié)合當(dāng)前公共資源交易領(lǐng)域的理論和實踐首先提出的一個新概念，其基本內(nèi)涵就是強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域的交易行為應(yīng)該遵循公共價值。當(dāng)公共價值之間發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行價值排序。即應(yīng)首先考慮公共行政價值，如公平、透明、服務(wù)等公共部門職責(zé)內(nèi)的價值，其次再考慮經(jīng)濟(jì)價值和社會價值，如降低交易費用、提升經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等。

七十多年來，隨著多輪價值排序和認(rèn)知導(dǎo)向的匹配與作用，市場在公共資源配置中的決定性作用逐漸得到認(rèn)可。2020年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，以促進(jìn)要素市場發(fā)育，使市場更好地發(fā)揮資源配置中的決定性作用^[10]。然而放眼當(dāng)下，不難發(fā)現(xiàn)，如果市場在配置公共資源的過程中無視了公共價值，即使配置效率再高，終究還是與應(yīng)有目標(biāo)背道而馳。這便是交易價值理論的核心主張之所在：公共資源交易不僅僅以經(jīng)濟(jì)價值（如節(jié)約、降費）等為目標(biāo)，更應(yīng)考慮公共利益，實現(xiàn)公共政策的目標(biāo)，即中國公共資源交易更應(yīng)該遵循交易價值理論。

（本文為國家自然科學(xué)基金面上項目：“統(tǒng)一平臺運行下公共資源交易腐敗治理機(jī)制：模型檢驗及實現(xiàn)路徑”，項目編號：71274199；第一作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心執(zhí)行主任，第二作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生）

參考文獻(xiàn)：

[1]孟天廣.數(shù)字治理全方位賦能數(shù)字化轉(zhuǎn)型[J].政策瞭望,2021,No.219(03):33-35.

[2]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》 國辦發(fā)〔2015〕63號。

[3]王叢虎,劉巧蘭.公共資源交易市場中公共價值沖突及其應(yīng)對邏輯[J].行政論壇,2022,29(5):138-146.

[4]沈滿洪,張兵兵.交易費用理論綜述[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2013,43(2):44-58.

[5][7][9]王叢虎,門理想.公共資源配置方式的變革邏輯及歷史驗證——基于公共資源交易價值的理論視角[J].公共管理與政策評論,2021,10(3):92-106.

[6]公共資源交易發(fā)展報告（2022），《中國招標(biāo)》增刊，2023年2月。

[8]MOORE M H. Creating Public Value：Strategic Management in Government［M］. Cambridge，MA：Harvard University Press，1995.

[10]《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》2020年3月30日。

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